La verdad de las Cooperativas.

El primer artículo concluyó que todas las organizaciones que hoy llevan el nombre de COOPERATIVA comparten tres rasgos:

• son personas jurídicas que se denominan cooperativas,
• están reconocidas por la Administración, y
• detentan privilegios por estar registradas, no por sus características.

Este segundo artículo muestra qué contiene la categoría, qué privilegios otorga y cuál es el defecto del sistema normativo.

La importancia de las cooperativas

En 1985 las cooperativas mineras empleaban a 28.649 personas y la minería estatal a 27.092. La relocalización despidió a más de veinte mil trabajadores de COMIBOL. En 2026, nueve de cada diez empleos mineros del país son cooperativos.

En 2010 Bolivia producía 6,3 toneladas de oro al año a un precio internacional de 1.200 dólares la onza. En 2023 produjo 46,6 toneladas, siete veces más. En enero de 2026 la onza tocó 5.586 dólares, su máximo histórico, cuatro veces el precio de 2010. El 99% de ese oro lo producen cooperativas.

Los diecisiete países que producen más oro que Bolivia (de China con 380 toneladas a Tanzania con 60) lo hacen predominantemente con minería industrial: Newmont, Barrick, Polyus, Freeport, empresas que cumplen estándares ambientales, relaciones laborales formales, regalías del 5% al 10% e impuesto a las utilidades del 25% al 35%.

En Bolivia prácticamente todo el oro paga regalía del 2,5%. Bolivia es el único productor relevante de oro del mundo donde casi la totalidad de la producción se acoge a un régimen diseñado para operaciones de subsistencia.

La categoría que se creó por ley para proteger a mineros pobres contiene hoy a la mitad de la industria minera boliviana.

Cinco formas distintas bajo el mismo nombre

Dentro de las 3.383 cooperativas registradas en 2024 conviven al menos cinco formas distintas:

• La cooperativa de subsistencia: operaciones manuales, sin maquinaria significativa, que trabajan pasivos ambientales o parajes que la empresa privada abandonó. Es el origen histórico de las cooperativas mineras y la realidad que la legislación tuvo en mente cuando diseñó el régimen preferencial, quedan muy pocas.
• La cooperativa semimecanizada: dispone de compresoras, perforadoras neumáticas, winches, y en algunos casos ingenios de concentración. Potosí y Oruro concentran la mayor parte. Producen estaño, zinc, plomo, plata.
• Cooperativa aurífera de gran escala. Opera con retroexcavadoras, dragas, cargadores frontales y, en algunos casos, maquinaria pesada operada por terceros. La proporción de cooperativas dedicadas al oro varía según la fuente del 30 al 65%.
• Cooperativa comunitaria: organizaciones constituidas por comunidades indígenas que incorporan la actividad minera dentro de una economía diversificada. Sus integrantes se definen a sí mismos como mineros y campesinos a la vez, y distinguen su actividad de la de los auríferos de gran escala, frecuentemente es aurífera.
• Cooperativa de fachada: son operaciones donde el capital, la maquinaria y la dirección efectiva pertenecen a terceros, incluso extranjeros, que utilizan la forma cooperativa para acceder al régimen de beneficios sin cumplir ninguna de sus condiciones sustantivas. El artículo 51.II del DS 1995, reglamento de la Ley 356, dispone que la asociación con personas naturales o jurídicas que desvirtúe la naturaleza cooperativa implica la pérdida de esa naturaleza. Está documentada la presencia de operadores extranjeros en áreas cooperativas. En el río Kaka, según un reportaje de La Región y la Agencia Nacional de Aguas publicado en septiembre de 2023, operaban 25 cooperativas junto a 38 empresas, más de 20 dragas chinas y unas 10 balsas colombianas, en un área de 1.722 cuadrículas (43.050 hectáreas). Los operadores extranjeros retenían entre el 70% y el 80% del oro extraído.

Quiénes trabajan en las cooperativas

Pascale Absi, en un estudio sobre las cooperativas del Cerro Rico de Potosí, documentó al menos cuatro figuras laborales distintas dentro de una misma cooperativa: el socio titular, que tiene voz y voto en la asamblea y derecho a un paraje; el peón, que trabaja para el socio a cambio de una parte de la producción; el asalariado, que recibe un jornal fijo; y la segunda mano, que arrienda un paraje del socio titular y trabaja por su cuenta.

Los artículos 16.II y 17.II de la Ley 356, General de Cooperativas, prohíben el trabajo delegado: el socio debe trabajar personalmente y la cooperativa no puede contratar trabajadores para las actividades que constituyen su objeto. La prohibición se incumple desde antes de que el oro existiera como producción significativa. Poveda (1987), reporta que en 1983, cuando existían apenas 196 cooperativas con 16.540 socios, había ya 12.000 personas trabajando en cooperativas sin ser socios, empleados y eventuales; es decir 0,73 no socios por cada socio.

Exclusión de las Comunidades

Los comunarios de las zonas donde operan las cooperativas piden trabajo pero dárselo significaría admitirlos como socios. La Fundación Jubileo documentó en 2015 que las cooperativas casi siempre se han negado. Lo que hacen en cambio es un arreglo: les dan trabajo como peones, vivienda y comida, y les asignan determinados días y horas para sacar oro de los desechos.

Ese trabajo tiene nombre propio: barranquillear. Consiste en lavar por cuenta propia el desmonte que la cooperativa descartó, con tablas de madera cubiertas de alfombra que retienen las partículas. Lo hacen hombres, mujeres y niños, y lo que sacan en una jornada es una chispa, la décima parte de un gramo. La comunidad entrega el territorio y recibe a cambio un «permiso» para trabajar en su propio territorio.

Privilegios impositivos de las cooperativas

Hasta ahora describimos las diferencias entre los actores que se llaman «cooperativas», ahora explicaremos lo único que los une, los privilegios impositivos que gozan por diseño legislativo o aplicación fáctica.

A precios actuales del oro (aproximadamente 4.100 dólares por onza troy en agosto de 2026), una empresa minera privada que produce oro en Bolivia paga tres tributos principales:

• una regalía del 7% sobre el valor bruto de producción,
• el Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas del 25% (IUE, Ley 843) y
• la Alícuota Adicional al IUE del 12,5% (AA-IUE, artículo 102 de la Ley 3787 de 2007).

La cooperativa aurífera paga una regalía del 2,5%. A continuación explicamos el sustento de ese pago.

El anexo del artículo 227 de la Ley 535 fija tres escalas de regalía para el oro:

• 7%, se aplica al oro en estado natural, pre-concentrado, desperdicios, concentrado, precipitado, amalgamas, granallas, bullón y lingote refinado.
• 5%, al oro de minerales sulfurosos refractarios que requieran alta tecnología.
• 2,5%, al oro en estado natural o en escama proveniente de yacimientos marginales operados por la minería de pequeña escala.

Evidentemente la palabra cooperativa no aparece en ninguna de las tres escalas.

La escala del 2,5% tiene tres condiciones:

• que el oro esté en estado natural o en escama,
• que el yacimiento sea marginal, y
• que lo trabaje la minería de pequeña escala.

Cualquiera que declare esas tres condiciones accede a la alícuota reducida.

El camino para llegar al estado actual de la situación puede reconstruirse con un hito previo, la Ley 4049, de julio de 2009, incorporó la escala del oro y definió expresamente lo que entendía por minería artesanal de pequeña escala: operaciones con alto componente de mano de obra y reducidos bienes de capital.

La definición ataba la alícuota reducida de 2,5% a una actividad verificable y que tenía un sentido político y social que era que las personas que prácticamente solo trabajaban con sus manos se beneficiaban con el menor pago de impuestos, a la vez era una decisión liberal de apoyo al emprendedor reduciendo la carga impositiva y socialista de favorecer a aquel que explotaba el único capital que tenía que es su fuerza de trabajo.

Cinco años después, la Ley 535 conservó ese 2,5% y borró la palabra artesanal, y con ella la definición. Quedó «pequeña escala» sin contenido normativo y «yacimiento marginal» sin criterio de calificación. Desde entonces la misma casilla contiene al que trabaja con pico y pala y a la operación que mueve miles de toneladas de tierra y vende millones de dólares.

Bolivia declaró 46,6 toneladas de oro en 2023 y prácticamente toda la producción pagó impuestos declarando ser marginal. Un yacimiento que sostiene la principal exportación del país difícilmente es marginal, y una operación con maquinaria pesada difícilmente es de pequeña escala.

Múltiples estudios han llamado la atención con más o menos precisión sobre este hecho; la distorsión es tan grande que todos se dan cuenta de que algo está pasando pero es casi uniforme la sensación de que se trata de una cuestión de control, cuando en este caso no se trata de una cuestión de aplicación de la norma. Se trata de que la norma fija criterios para aprovechar un privilegio (que nació como ayuda) pero no se define ninguno de esos criterios.

Lo que la cooperativa sí recibe por ser cooperativa es la exclusión de la Alícuota Adicional al IUE del 12,5% «por considerarse unidades productivas de naturaleza social». Como se expuso la naturaleza social solo es sostenible para el grupo más pequeño de las cooperativas.

El defecto del sistema

El tema de las cooperativas es complejo y requiere el uso de herramientas metodológicas idóneas, he escogido una herramienta analítica por ser la que, de acuerdo a mi criterio, se encuentra más alejada de ser catalogada dentro de cualquier ideología política.

La teoría de los sistemas normativos de Alchourrón y Bulygin permite analizar cualquier conjunto de normas y verificar si ese sistema hace lo que dice que hace o lo que debería hacer.

Un sistema normativo tiene cuatro componentes:

• Las propiedades relevantes: las características que el sistema toma en cuenta para clasificar los casos.
• Los casos: todas las combinaciones posibles de presencia y ausencia de cada propiedad. Si son dos propiedades, los casos son cuatro; si son tres, ocho; si son cinco, treinta y dos.
• La acción que el sistema regula.
• Las soluciones: la calificación que el sistema asigna a esa acción en cada caso.

En un ejemplo sencillo: Una beca universitaria exige dos requisitos: aprobar todas las materias y mantener un promedio suficiente. Esas son las dos propiedades. Las combinaciones (los casos) son cuatro: el estudiante que cumple ambas (acción) recibe la beca completa (solución); el que aprueba todo pero tiene promedio bajo la recibe a medias; el que reprueba materias la pierde, tenga o no buen promedio. El sistema examina, diferencia y asigna consecuencias proporcionadas.

El método determina qué propiedades mira el sistema, y qué propiedades dice el propio sistema que deberían importar. Cuando esas dos listas no coinciden, el defecto no está en la aplicación de la norma sino en su diseño.

El problema en Bolivia es de diseño normativo no en la aplicación de la norma, como muchos afirman de manera errónea.

El artículo 127.I de la Ley 535 dispone que los derechos mineros se otorgan a las cooperativas mineras en razón a su naturaleza jurídica prevista en la Ley General de Cooperativas.

El artículo 128 enumera los requisitos para obtener esos derechos mineros, y son seis: personalidad jurídica o certificado de trámite; nómina de socios, solo si se presenta certificado de trámite; número de identificación tributaria; plan de trabajo y desarrollo; nominación y ubicación del área con certificación de área libre; domicilio legal.

Ninguno de los seis requisitos tiene relación con la naturaleza que el artículo anterior invocó como razón.

La Ley General de Cooperativas contiene tanto reglas como principios, y los confunde. Un principio (la solidaridad, la reciprocidad, la finalidad social, la integración solidaria, el interés por la colectividad) es un mandato de optimización que se satisface en grados; una regla opera en todo o nada, se cumple o no se cumple.

Solo las reglas pueden funcionar como propiedades de un sistema normativo, porque solo ellas permiten clasificar un caso como cumplido o incumplido.

Las reglas de la Ley General de Cooperativas, para entender que una entidad es una cooperativa, son cinco:

• El trabajo personal del socio.
• El destino del excedente a fines cooperativos y no a lucro individual.
• La gestión democrática con un socio un voto.
• La asociación abierta con aportes de capital para que nadie compre el control acumulando certificados de aportación.
• Y los fondos no repartibles, de manera que si la cooperativa se disuelve no se distribuye entre los socios sino que se destina a otra entidad cooperativa.

Cada una de estas cinco reglas es binaria: se cumple o no se cumple. Cinco reglas binarias generan treinta y dos combinaciones. Una sola corresponde a la cooperativa que cumple las cinco. Las treinta y una restantes corresponden a entidades que infringen al menos una y no pueden llamarse cooperativas.

Sin embargo las treinta y una formas que violan las reglas en mayor o menor intensidad reciben el derecho minero en los mismos términos que la que las cumple todas. El sistema no las distingue porque su antecedente no las menciona.

La ausencia de verificación del cumplimiento de estas reglas no es un descuido de la administración. Si la norma exige personalidad jurídica, el operador verifica la personalidad jurídica. No tiene mandato legal para examinar si hay trabajo personal, gestión democrática o destino cooperativo del excedente.

Podría pensarse que el control existe por otra vía, en la etapa de la personalidad jurídica. Pero no es así, lo que las cooperativas mineras deben presentar a la AFCOOP son dos documentos:

• memoria anual de la gestión anterior o, alternativamente,
• estados financieros, y nómina actualizada de asociados ante notario.

Ni el trabajo personal, ni la gestión democrática, ni la apertura de la asociación asoman en esos papeles.

La sanción prevista castiga no presentar la información, no incumplir el carácter cooperativo.

Existen treinta y una formas de infringir las reglas que definen la naturaleza social, y las treinta y una conservan el mismo reconocimiento que esa naturaleza justifica. La cooperativa que cumple las cinco reglas recibe exactamente el mismo trato que la que no cumple ninguna, el sistema premia el incumplimiento.

El Estado invocó la naturaleza social como razón del otorgamiento del privilegio, no la incorporó a los requisitos, y por lo tanto nadie tiene la competencia para controlarlo.

Conclusión

La categoría legal «cooperativa minera» agrupa formas que no tienen nada en común, las somete al mismo régimen de privilegios sin verificar si cumplen las condiciones que los justifican, y al hacerlo premia el incumplimiento.